和谐社会与农民工平等就业_在线论文查询
[摘 要] 目前,由于二元劳动力市场的客观存在,农民工没有享有与城镇居民同等的就业权利,导致他们面临更多的就业困难和生活风险。城乡不平等的就业制度已成为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重大障碍,政府必须加大公共财政投入力度,维护城乡劳动者的平等就业权利。
[关键词] 公共财政;农民工;平等就业;政策思路
Abstract:Currently, because of the objective existence of binary labor market,migrant rural workers can’t enjoy urban residents’equal employment right, which brings them some difficulties in obtaining employment and life risk. Unequal employment of city and countryside system has already become an important obstacle in building an overall well-off socialist society with harmony. In this case, the Chinese government must strengthen public finance ability and vindicate the equal employment right both for the rural and urban workers.
Key words: public finance;migrant rural worker ;equal employment;policy frame
一问题的提出
改革开放以来,随着我国工业化、城镇化进程加快,越来越多的农村富余劳动力转移到城镇就业。大量农村劳动力进入城镇务工就业,对于增加农民收入、繁荣城市经济发挥了重要作用。国家对进城务工农民制定了“合理引导,公平对待,完善管理,搞好服务”的方针,有力地促进了农村劳动力转移就业。但是,由于诸多体制性、政策性障碍主要是固有的户籍制度还没有消除,城乡二元分割的就业格局造成城乡劳动者就业的不平等。在此基础上,国家对就业方面的公共财政投入过分偏向于城市,国家不能将就业资源向农民配置,使农民工不能享受应有的职业培训,农民工子女不能享受城市中小学生同等的上学待遇,农民工不能享受同等的劳动保障权、医疗养老保障权、同工同酬等合法权利。农民工不能平等享受就业方面的公共资源与公共服务,因而不能享受与城镇劳动力同等的就业权利,这已经成为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重大障碍。
二、城乡劳动力就业不平等现状分析
从本质上讲,造成城乡劳动力就业不平等的原因是建立在二元经济体制上的国家政策扶持的不平等,而重中之重又是财政投入上的严重不平等。我国长期以来重城市轻农村的发展战略,把各种有效的资源优先在城市配置,把就业工作的重心放在城市,甚至很长一段时间以来,否认农村失业的存在,把失业看成是城市特有的现象,忽视农村劳动力就业工作,一直没有将农村劳动力转移就业纳入国民经济和社会发展规划。国家就业工作的重心是城市下岗职工及城市失业者,因而,在财政资金上,国家没有列支专门的资金、项目扶持农村劳动力就业。与城镇职工享受系统的职业培训相比,农村劳动力在相当一段时间里享受不到国家扶持的职业技能培训,即使最近国家出台了农民工培训规划,但是无论是从资金数量还是从培训规模上比,与城镇职工还是有很大差距;与城镇享有充分社会保障待遇的劳动力相比,农村劳动力普遍缺乏基本的社会保障项目,要面临更大的生活风险,对他们的就业造成直接影响。所以,城乡就业不平等主要表现在农村劳动力不具备与城镇劳动力同等的就业能力和抵御生活风险的能力。
1.教育机会上的不平等,使农民工缺乏与城镇居民同等的就业能力
教育作为公共资源和公共服务,应该是向全体公民平等开放,农村和城镇居民平等享有。在我国,由于固有的户籍制度,国家财政投入明显不足,农民工及其子女享受不到与城镇居民同等的培训和教育。
(1)对农民工的职业培训的投入不够。与城市劳动力相比,农民工的文化水平不高,他们绝大多数外出前没有掌握必要的专业技能,不了解工业生产的基本规范,不熟悉城市生活情况,往往只能从事体力劳动和技术简单的工作,在劳动力市场中处于弱势地位,没有与用人单位讨价还价的资本。目前由于政府财政支持的限制,针对农民工政策和措施明显不够,表现在:农民工培训规模偏小,不能满足需要,农民工转移培训缺乏稳定的经费来源,未能形成政府、用人单位、个人合理分担的培训投入机制,农民工培训服务体系不完善等等。所以,这种状况直接导致农民工工资待遇和劳动环境上与城镇劳动力的不平等。与城镇职工享受的良好工资待遇和工作环境相比,农村劳动力在就业过程中受到的是不公正对待:一是劳动安全卫生条件很差,缺乏最基本的劳动保护;二是工资水平普遍低下,欠薪现象依然存在;三是超时间、超强度劳动现象非常普遍,休息权利没有保证。
(2)对农民工子女教育投入严重不足。农民工子女教育问题直接影响农民工的代际素质及代际就业能力。为了解决农民工子女教育问题,早在2003 年国务院办公厅就转发教育部等 6 部委《关于进一步做好进城务工就业农民工子女教育工作意见的通知》,提出了“两为主”的原则;即以流入地政府为主,负责农民工子女的教育工作;以全日制公办中小学为主,接收农民工子女入学。明确要求流入地政府制定义务教育收费标准时,对农民工子女要与当地学生一视同仁,使农民工子女接受教育的环境得到一定的改善。但还有许多地方没有得到很好落实。其原因主要是财政投入不足,现有教育资源短缺,一些流入地政府对解决农民工子女上学问题的重要性和自己应负的责任缺乏应有的认识,没有将其纳入教育发展规划,没有开列必要的经费用于增加的农民工子女,这是公办学校收取“借读费”的重要原因。为减轻负担,又能让孩子上学,许多农民工都将孩子送入“农民工子弟学校”。这类学校条件简陋,教师少、素质低,甚至不能按要求开足全部课程,有的还存在安全隐患。
2.社会保障制度的不平等,使农民工处于低层次就业
与城镇劳动力相比,由于现行的城镇社会保障制度安排,以及地方政府的认识差距等因素,导致农民工的社会保障待遇普遍缺乏,不能平等享有城市住房及其他公共服务,使他们要面临更大的生活风险,从而陷入不利的境地。这使他们在城市之间流动更加频繁,就业变得更加困难,在职业选择上只能从事临时性的体力劳动。
社会保障缺乏主要表现在:(1)农民工工伤保险参保率低,伤残医治赔偿困难。工伤保险是目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。但据农业部2005年调查显示,目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%,农民工面临巨大劳动安全风险,许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿。(2)农民工医疗、养老保险空缺。劳动保障部调查表明,农民工医疗保险的参保率为10%,养老保险的参保率为15%。由于基本养老保险不能跨地区转移,一些地方已参保的农民工也纷纷退保。农民工生病时,由于无法承担城市高额的医疗费用,只能硬挺,或者到游医和其他私人诊所看病,因病重新返贫问题突出。(3)农民工居住条件差。农民工多数是合伙租住地处偏僻的简易房,有的住在拆迁房、废弃的工棚、工作车间,有的住在防空洞、大桥下等,脏乱差问题突出,与城镇劳动力相比,他们的生存环境十分不理想。
三、农民工平等就业的公共财政政策思路
就业是民生之本,安国之策,扩大就业是我国当前和今后长期战略任务。党的十七大明确提出了要“实施扩大就业的发展战略”,“形成城乡劳动者平等就业的制度”。维护城乡劳动者平等的就业权利,一个根本的途径是要建立城乡平等的就业投入机制。这要求国家要制定城乡统筹就业的发展规划,将农民工就业纳入国民经济和社会发展规划,在项目、资金、投入上农民工应与城镇劳动力一视同仁。目前要扭转财政投入过分向城镇劳动力倾斜的局面,必须加大对农民工就业的投入力度,切实维护农民工的就业平等权利。
1.加大对农民工培训的投入力度,提高农民工素质与就业能力
随着我国社会主义市场经济的发展,经济结构的战略性调整和产业升级对劳动者的文化水平、知识结构和技能储备等要求越来越高。农民工自身素质状况使他们不能满足城市劳动力市场的需求,他们的就业领域狭窄,大多只能从事技术含量低、劳动强度大的劳动密集型岗位。在城市劳动力市场中,农民工自身素质低下就成了他们获取公平就业机会和进入主要劳动力市场的一道“瓶颈”。因此,中央及地方财政要加大投入和扶持力度。同时,政府可通过减免税收,充分发挥财政资金的杠杆作用,引导和推动企业、社会各界力量参与农民工职业技能培训。通过多方努力,形成“政府埋单,企业参与,农民工受益”的培训机制[1],不断提高农民工的素质和技能,提高农民工的就业能力。 加强农民工教育与培训,政府要制定和实施以项目为龙头的农民工国家培训计划,整合培训资源,创新培训方式,提高培训质量;要将农民工培训经费纳入公共财政预算,制定培训补贴政策,多渠道、大幅度增加农民工职业培训资金投入;整合社会各类教育培训资源,充分发挥教育行政部门和职业学校、成人学校在农民工培训中的重要作用,提高培训效率;督促企业落实《劳动法》、《教育法》和《职业教育法》中有关职工教育培训的规定,保障农民工接受教育培训的权利,推动企业支持开展农民工培训,使企业和用人单位成为农民工培训的主体;制定推进农民工培训工作的激励政策,通过加大培训补贴力度、制定配套优惠政策、开展表彰奖励活动、营造良好舆论氛围等方式,鼓励培训机构、职业中介组织以及农民工自身参与培训工作。
2.平等配置各种教育资源,切实保障农民工子女受教育的权利
改革开放特别是近几年来,我国教育资源过分向城镇倾斜,对农村的教育投入严重不足,农村子女尤其是困难家庭子女的受教育权利得不到保障,同时跟随农民工流入城市的学龄儿童,也不能与城市儿童享有同等的教育机会,这直接影响到农民工的代际就业能力。当前重点要解决好流动农民工子女的教育问题,继续坚持农民工子女义务教育“两为主”的原则,把其教
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育纳入当地教育发展规划,纳入当地政府的教育经费预算。中央和省级财政也应该对农民工流入较多的城市的学校建设给予适当支持,对社会力量举办农民工子女学校的,在保证基本师资和安全要求的前提下,可适当放宽注册资金、场地等条件。对经批准承担义务教育任务的民办学校,当地政府应当按学生人数拨付义务教育经费,并对教师工资给予补贴[2]。
3.建立和完善农民工的社会保障体系,降低农民工的职业和生活风险
在工业社会里,就业与社会保障是一个不可分割的有机整体,就业为社会保障提供前提和基础,社会保障制度的确立又有效地解除劳动者的诸多后顾之忧。因此,在制度安排与政策实践中,应在社会保障与促进就业两大政策体系之间寻求建立相互配合、相互协调的有效机制。目前,低层次的就业致使农民工面临组织呵护的缺失,各项劳动保护与社会保障支离破碎,不但农民工的合法权益受到侵害,而且社会保障制度应当具备的促进就业和有利于高效配置劳动力资源的功能更无法实现。因此,建立健全适合农民工的社会保障体系至关重要。
建立健全农民工社会保障体系,当前应着重解决以下几个问题:(1)着力解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题。要严格落实《工伤保险条例》,确保所有单位农民工都被纳入工伤保险范围。要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法,重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题,农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。(2)提高养老保险统筹层次。要尽快制订养老保险的转移接续办法,尽快实现基本养老保险的全国统筹,不因农民工流动使养老保险关系中断,禁止农民工随意退保。(3)将失业保险向就业保障机制转化。这是社会保障制度发挥促进就业功能的重要方面。失业保险制度与就业是结合得最为紧密的一项制度安排,应从对农民工失业后的消极救济以帮助他们渡过失业期间的生活困难转向强化促进就业的功能,将重点逐渐转移到为农民工提供就业服务、就业培训等方面[3]。(4)尽快解决当前农民工十分关注的子女教育、住房等问题。如在住房方面,应将农民工纳入城镇廉租房和经济适用房政策体系,凡符合条件的农民工应享有与城镇居民同等的住房福利。政府应将农民工住房需求纳入住房保障目标责任,在城市规划和建设中要考虑农民工住房需要。引导住宅开发企业在合理规划的基础上,建设面向农民工的住房,向用人单位或农民工个人出租。地方政府应参照城镇经济适用房的有关政策,在土地供应、税收等方面给予优惠。如重庆市沙坪坝区按照“企业投入为主、政府适当补助”的方式,财政投资与企业共同兴建了可容纳400名农民工的廉价农民工公寓;按照“业主主体、市场动作、政策优惠”的方式,政府通过土地出让金以及公寓区内服务行业的税费等优惠政策,支持业主利用社会闲置的房地产改扩建廉价农民工公寓等。
4.统筹城乡发展,实施积极的就业政策
一方面,要加大对农业的扶持力度,充分挖掘农村就业潜力,扩宽农民工就业渠道。积极发展特色农业和高效生态农业,大力推进农业产业化经营,发展农产品加工、销售、储运、保鲜等产业,拉长产业链条,扩大辐射带动面。采取优惠政策培育壮大农产品龙头企业,鼓励引导科研院所、大型企业和企业集团参与农村开发建设,吸引技术人才到农村创业,特别是支持掌握一定知识技能和信息的外出务工人员回乡创业,增加农业就业容量。大力发展农村二、三产业和小城镇。加大乡镇企业扶持力度,把农副产品加工业和运销业作为乡镇企业发展的重点,引导乡镇企业向城镇和工业园区集中,提高乡镇企业的市场竞争力吸引农民回乡创业[4]。加强小城镇基础设施建设,完善服务功能,促进生产要素向城镇集中,为农村富余劳动力创造更多的就业岗位。这些都需要政府加大财政扶持力度。
另一方面,要加快建立城乡统一的劳动就业制度,建立覆盖城乡的、平等的就业服务和管理体系。首先,加快劳动人事制度的改革,建立和完善“能进能出、能上能下”的劳动用工制度,使农民工与城镇职工同工同酬、同工同权。其次,严格执行《劳动法》,切实维护农民工的合法权益。从机制上彻底治理工资拖欠问题,避免出现前清后欠现象;严厉打击企业非法延长工人劳动时间、加大劳动强度的现象,切实维护农民工的法定休息权;加强用人监管,坚决制止针对农民工的各种歧视行为[5]。再次,及时提供就业信息,改善就业环境及条件,使他们逐步享有与城镇居民同等的就业服务。
[参考文献]
[1]北京市劳动和社会保障局课题组.北京市城乡劳动力统筹就业问题研究[J].北京市计划劳动管理干部学院学报,2005,(3):21.
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[3] 郑功成.中国民生的两大主题:社会保障与促进就业[J].理论探讨,2004,(5):49.
[4] 韩长赋.中国农民工的发展与终结[M].北京:中国人民大学出版社,2007:191.
[5] 杜 毅,肖 云.农民工二次分化及其制度障碍[J].南京农业大学学报(社会科学版),2008,(2):12.
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