现行农村社会保障制度主要问题及求解_在线论文查询
一、现行社会保障制度相对滞后于经济文化发展水平
农村中土地、家庭所提供的保障功能正随着生活水平的分化、城市化进程和观念的更新而逐步下降,历史上的工农“剪刀差”政策造成的城乡二元结构使得农村社会保障制度相对滞后于农村今天的经济发展水平,基本生活之外的医疗、教育、法律等现实需要更是无法由社会保障制度所提供,从而成为农业经济发展、农民增收和新一轮改革的障碍。
土地保障功能的下降。现行家庭联产承包及农村集体经济所提供的社会保障以土地为依托,以土地的生活保障功能为核心。现有土地由于不能流转造成土地资源效用下降和农产品价格的下降,都使得农民不愿再投资土地经营,土地所提供的保障功能在下降,而大规模土地征用和开发,使越来越多的农民除一次性补偿费和安置费外,并无其他保障。
家庭保障力度的消解。传统的乡土经济是以家庭保障为本位的,而在土地产出不稳定和农民的收入增长缓慢、人口老龄化的趋势下,核心家庭的子女无能力支付老人的保障费用,尤其不能抵御歉收、医疗费用支出等风险。特别是实行计划生育政策以后,农村核心小家庭迅速增加,家庭规模的缩小,进一步弱化了家庭养老的功能。从农民个体看,明明知道家庭保障能力弱化,却仍然在心代写论文理上不能也不愿意接受社会养老保险,而只是减少消费,压缩土地投资,细水长流的储蓄养老和养儿防老意识并行,使现行社会保障制度出现了不可避免的尴尬:一边是原有的社会保障在国家权力上缩后,在农村社区形成真空,一边是现行社会保障制度不能下延到自给自足的家庭经济和家庭保障意识中。
城乡保障制度的分化。“目前国家重点在城市还是在乡村”,仍是学术界争论的问题之一,由此决定了农村社会保障是否由国家财政资金扶持,统筹组织的问题。有人认为,有土地保障依托不必重点考虑农民的社会保障,且担心因农民易满足的心理特点会出现“福利病”,主张建立社区型保障制度,以互助合作为主,减少国家财政负担。但对于仍处于城市化进程中的、公共管理水平和广大农民民主意识仍有局限的今天的中国,农村社区层次的保障仍存在积累偏低、增值缓慢、基金挪用等诸多问题。需要特别指出的是农民工以其特殊身份和生活空间在离土不离乡的约束下,几乎从没有得到过社会保障制度的关注。因此,农民工的养老、工伤、医疗等问题层出不穷,进一步地有人指出:“城市化目前主要被想像、设置为经济和人口的城市化而与社会的城市化、人的城市化相关的种种问题,远没有引起政府及一般社会的足够关注。”[1]这就意味着被征地的人口已“农转非”只是在经济上、身份上,而很难在人口、文化层面上融入城市,无法再投资,或劳动力流动的障碍使这些人除依靠土地补偿作为储蓄外,无其他应有的保障。
当前保障项目的偏重。针对当前农村社会经济发展状况,物质供养之外的主要矛盾突出体现为“教育难、医疗难、告状难”。教育、医疗、诉讼费用成为在收入硬约束既定条件下,农村家庭普遍要面对的难题。现行的社保制度几乎都是以基本生活保障为目标,而人权不仅仅就指人的生存权,宪法中规定的人的基本权利既包括物质帮助权也包括文化教育权。1997年中国签署的《经济、社会、文化权利国际盟约》中也确认“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”,“人人有受教育之权”。农村“普九”的发展、计划时代农村合作医疗制度的瓦解、农村经济改革中的大量土地合同纠纷衍生了当前农民除生存以外的重要需求,并以其自身条件等限制在此需求上无力竞争,而现行社会保障尚不能覆盖这些方面,已成为突出问题。
从以上分析可以看出,现行农村社会保障力度之弱和社保制度之缺失使建立和完善农村社保制度刻不容缓,但是建立农村社保制度体系的可行性怎样,换句话说,农村社会保障制度建立的条件是否具备呢?可以看到,中国农村经济发展并不平衡,发达地区、经济发展较快地区和城市周边地区在社会保障方面已做了有益尝试。而我国曾有的农村社会养老保险方案、医疗合作制等家庭与集体保障并行的制度也已奠定了一定基础,取得了丰富经验。此外,农村集体经济的快速发展,国民收入再分配能力的逐步加强,农民权益保护意识的逐步强化,旨在进一步减轻农民负担的农村税费征收制度改革的全面启动,“农不养政”的明确提出及去年起在全国范围内取消农业税,这些都为农村社保制度建立提供了客观条件。
二、建立单行法律、规章是当前农村社会保障制度构建的基本模式
长期以来对城镇社会保障建设的偏重,使农村社会保障落后于国民经济发展和城镇保障水平,那么,什么样的社会保障制度才是承载理想目标的现实选择?必须承认,城乡一元化,消除分割,消除资本、产品和劳动力市场统一的障碍是现代市场经济的本质特征,为此应该建立城乡一体的、消除国民差别的统一的社会保障体系。从政策与法的区别上看,统一的社会保障法更具统一性、稳定性、强制性,更具双向约束的特点并易于执行,从而使政策更具国家权力的执行依据并为广大农民所认知。从立法角度看,社会保障法作为调整社会保障关系的法律规范,理应由国家制定并强制实施,调整主体之间的权利义务关系,一部统一的社会保障法典无疑是最佳选择。首先,社会保障涉及保险、救济、社会福利等多个领域也往往由多个行政部门负责管理,而没有一部统一实施可操作性强的法律规范和制度规章且难理顺相互关系,将造成多头领导、相互扯皮。其次,行政组织必须依法办事,而单纯的行政政策无法律依托易失去执行的合法性,而导致整个保障制度运行的瘫痪,如社会保障基金的征集、社会保障纠纷的仲裁等。中国在全面建设小康社会实现工业化道路上必须加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。而现代经济发展要求撇弃封建法权,形成统一市场,也就在客观上要求统筹城乡的社会保障发展的基本取向。
然而限于当前的现实条件,建立统一的社会保障法时机仍不成熟且困难重重。旧的社会保障体系已形成条块分割城乡二元状态,地区发展极不平衡,经济发展好的地区基金征集、周转运作好于经济欠发达地区。此外,政府治理问题层出仍不能保证基金管理不出现漏洞。中国农村的家庭保障模式已成为一个民族的深刻的心理和文化传统。在相当长的时间内,家庭养老仍将占据主导地位,社会化的保障模式与大多数农民固有的“养儿防老”观念严重冲突,农民重视眼前利益,依赖安全的可靠的个人储蓄,对于参加保险,明天能否领到保险金一般持怀疑态度。在这里笔者还想再提一下被征地农民和农村中的弱势群体。事实上,被征地农民的一次性土地补偿费与安置费很少有用于再投资的,而投入保险的就更少。多数是当作个人储蓄存款,如有损失后保障问题则难以解决,这种社会的心理的因素和传统观念也是当下建立统一的社会保障制度的一大障碍。
我们认为,经济、社会发展是向消除城乡差别消解二元结构最终实现统筹方向前进的,建立一个基金运作、行政管理、纠纷仲裁统一的社会保障制度无疑是最佳选择,但基于广大农民的社会保障立法又是当务之急,因此,建立适应社区县级省级多层次的,自我扶助、财政投入、商业服务等多主体的,保险救济优抚协议等各种形式的农村社会保障单行法律和法规应当是农村社会保障立法的首选,并使之并不完全独立和有别于社会保障制度整体框架。通过对农村现实需要的保障项目制度的分别安排,先争取整肃全面再逐步实现有层次有差别的整合并最终走向城乡保障制度的对接和消除国民待遇的差别。
三、以生活保障制度为基础,以医疗、教育、法律援助制度为重点
农村社会保障制度应以老年人和贫困线以下人口的基本生活保障为基础,并要针对农村现实存在的问题,以医疗、教育、法律援助等保障制度为重点予以完善。
“自从20世纪70年代中期农村合作医疗制度结束后,农民的医疗保障基本上靠自己来解决,遇上重大疾病,整个家庭陷入严重的危机之中,要尽快总结农村合作医疗保险试点的经验,在全国范围内建立农村医疗保险制度。”[2]在各地合作医疗新体制的尝试也看到了可喜成果,以支定收,参加者每年缴一定金额作为合作医疗保费,个人、集体、政府共同筹集,在遇到大病需要支付较多医疗费用时能得到一定补偿,新型的合作医疗制度应从“保大不保小开始”,直至建立完善的包括医疗、保健、计生、地方病监测等有健全管理机构和服务水平的合作医疗制度。农民工的工伤保险,通过《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制,比较易操作,在此必须强调的是完善用工制度,规范用工,否则用人单位轻易推卸责任,使纠纷难以仲裁,导致农民工权益无法保障。
宪法第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。而社会保障之要义在于通过对弱势群体的再分配体现对公民生存和发展权利的保障。当下,农村中义务教育的状况并没有因“一费制”的改革而有所改善,校舍危房改造、师资匮乏已成瓶颈,基层学校经费日趋紧张。由于贫困、制度不合理、传统观念的存在等造成的学生失学现象大量存在。而社会保障以家庭为单位,未成年人作为家庭成员正是接受教育的主体,保障贫困家庭子女完成义务教育及扶助完成中等职业或高等教育,减轻农村家庭子女教育负担,才能使其更好地向土地及副业生产投入,才能使农村家庭找到更多经济增长点。随着新一轮土地承包出现的土地荒山承包权属争议、合同纠纷日趋严重,承包权不稳,承包款拖欠,正使农业生产的积极性受挫,在法律援助的保障上,农村人口限于经济条件和文化水平往往在越来越多的承包、土地纠纷、工伤索赔、工资索要面前不能占有主动地位,造成土地等生产资源分配事实上的不平等。对农民的法律援助应是对农村社会保障的重要补充,在促进基层民主抑制基层腐败、扶助农民弱势等方面也将发挥重大作用。因此,完善对农民的法律援助是社会保障体制需要扩展的重要范围,法律援助制度作为社会保障制度的重要补充应给予广大农民以适当政策倾斜。
农村社会保障制度的
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