英国、德国、捷克的国有资产出售运作方式及其对中国国有企业改革的启示_在线论文查询
一、英国的国有资产出售运作方式
（一）主要过程
英国始于1979年的私有化浪潮主要分为三个阶段。在第一阶段，主要出售了那些虽为国有、但已按照市场经济模式进行商业运作的企业，如英国石油公司（British Petroleum）、英国航空公司（British Airways）、爱默森国际公司（Amersham International）和皇家军工厂（Royal Ordnance）。在政府对其资产负债表进行审查之后，这些公司基本上以现有形式被直接出售给私人部门。在第二阶段（始于1984年），私有化的范围扩展到具有自然垄断性质的公共事业部门，如英国电信（BT）、英国天然气公司（British Gas）、苏格兰电力公司（ScottishElectricity），以及自来水公司和污水处理公司等。由于这类公司一般都规模庞大，私有化主要采取了公开上市方式。这一阶段也对自然垄断行业进行了重组以培育竞争性的市场，并且设立了专门的监管机构对私有化之后企业所提供服务的质量和价格进行管理，以保护消费者利益。在第三阶段（始于1995年），私有化的范围进一步扩大，将那些必须依赖政府补贴才能维持经营的企业也包括进来。这主要包括公共运输系统和邮政系统。由于在私有化之后政府还要继续提供补贴，这类企业的私有化主要采取了特许经营的形式。
（二）主要方式
1．交易出售（Trade Sale）
即通过政府与可能的购买者之间的直接谈判将国有企业出售，有时会包括一个涉及少数投标人的招标，以及一份类似于招股说明书的企业信息备忘录。在这种方式下，投资者常常需要作出新增投资或引入新的管理方式的承诺；同时也会将部分股权无偿分配给企业的原有雇员，这可以看成是对雇员地位变化（由公共部门的雇员变成私营部门的雇员）的一种补偿。
交易出售主要适用于三种类型的企业：规模较小的；因在短期内面临生存危机而必须尽快出售的；因经营期过短而不符合上市要求的。
该方式又可以分为三种具体形式：
（1）将公司的部分股权（通常为足以控股的股权）出售给投资者。
（2）将公司股权出售给原有的经理人（有时也可以包括雇员），即经理人（和雇员）收购
模式（Management-employee Buy-Outs）。
（3）将整个公司出售给第三方（常常是本行业的其他公司）。
2．中长期特许经营
即授权给私人部门，由后者代表政府负责国有企业的管理和运营。经营者需要作出新增投资或引入新的管理方式的承诺。特许经营时期的长短可根据承诺投资额的多少或具体业务的不同而调整。在经营期内，私人部门对企业拥有经营自主权，但政府仍可从宏观上对其进行指导和监管。经营期届满时，政府可将特许经营权再次出让，也可以恢复对企业的直接管理。
3．股票上市（Public Share Offer）
即以一份招股说明书为基础，将企业在证券交易所挂牌上市，这种形式要求资金市场有效地运转以吸收股票投资。
该方式主要适用于大型公司（如公用事业公司）。这是因为：首先，整体收购大公司需要大笔资金，若大公司采用交易出售，就难以找到有足够资金实力的买主；其次，上市招股可以使股东相对分散化，有利于促进竞争和资本市场的发展；再次，上市有利于价格上升，增加国库收入，从而对纳税人有利。
（三）附加措施
1．特别股（Special Share）
又称黄金股（Golden Share），即政府在一部分私有化企业中保留或持有的特殊股，目的在于：一是出于国家战略安全方面的考虑，希望保持对关键行业私有化企业的控制权；二是作为一种临时性措施，赋予私有化企业一个适当的调整期以便适应新环境。
当然，特别股东的权力是受到严格限制的，政府无权干预公司的商业运营。特别股的持有期可以根据实际情况的需要进行修改。例如，为了给英国电信（BT）与MCI公司的联合创造条件，前者的特别股就由普通股东赎回。
2．立账（Bookbuilding）
简单的公开招股采用的是固定价格方式，需支付认购佣金，常会出现认购过多或者认购不足的情况。在1991年，立帐方式被首次使用。在立账方式下，投资者不必支付很多的认购佣金，因为直到股票被分配发售之前，其价格才确定下来。投资者被邀请以投标的方式购买股票，由立账协调人确定投标的最初价格范围。在这种方式下有多种投标类型可以运用。第一种类似于正常的报价，即以固定的价格购买若干数量的股票。第二种是指无论股票行情出现什么变化，均能够以固定的购买数量成交。
经验表明，立账方法有利于吸引投资者兴趣，增加需求和提高价格，使政府从出售公共资产中获取更大的收益。
3．暴利税（Windfall Tax）
由于在对企业估价时未能充分考虑私人部门的商业压力和利润驱动因素对企业经营绩效的积极影响，不少公共事业公司在公开招股时的定价很低。为了补救这个失误，英国在1997年对那些通过股票上市出售的公用事业公司一次性征收（分两次等额征缴）暴利税共计52亿英镑。
二、德国的国有资产出售运作方式
（一）主要过程
由于西德没有经历过大规模的国有化运动，德国的私有化主要指的是两德统一后前东德国有企业的私有化。这个过程从1990年7月1日开始，至1994年12月31日完成。
私有化的执行机构是成立于1990年2月的托管部（Treuhand），其总部设在柏林，并在前东德主要工业城镇建立了15个分支机构和若干子公司。托管部虽然是一个公共机构，但其运作方式却更像一个投资银行，而不是一个政府部门。它实际并未介入公司的管理层或董事会；独立于联邦政府，根据商业准则而不是政治准则行事；独立预算，不由国会直接控制，独立融资（由联邦政府提供担保）。
托管部成立之初，主要托管原东德的国有企业并加以股份制改造，作为持股单位并代表全体公众利益行使国有股权；在两德统一后，以独特的运作方式，用国有企业民营化的办法完成了重组原东德国有企业和银行的历史任务。
为了尽可能减少政治因素对企业重组进程的影响，托管部选择了将企业出售并由购买者负责对企业进行重组的方式。为了让重组过程尽早启动，托管部力争在最短的时间里完成企业的私有化。
托管部首先按市场经济原则将8000多家国有企业分解改组为13800多家有限责任公司或股份有限公司（大量企业在被改组为有限责任公司或股份有限公司前已经存在严重的流动性问题，为了促使西德商业银行对这些企业提供贷款，托管部做出了贷款担保。在两德统一货币后的短短几天里，担保额就高达300亿德国马克）。拆分使企业的规模缩小，有利于更快的找到合适的买主。同时，原来附属于企业的医院、学校、幼儿园等单位都被分离出去，以减轻企业的社会负担。那些未被用作商业目的的房地产也被剥离出来，以避免投资者仅出于对房地产的兴趣而购买企业。
接下来，各企业都必须建立以西德马克为计算单位的资产负债表，并提出重组计划。托管部成立了一个由审计、咨询和行业专家组成的独立委员会对企业进行财务审查、价值评估和综合分析，根据结果将企业分为由好到差6个类别。对在市场经济中不可能继续生存、恢复竞争能力或造成严重污染的企业，托管部采取了破产和清算两种方式。共有3500家企业被交由托管部下属的清算部处理，但在大多数情况下，清算部都选择了清算而非破产方式。这是因为，在清算方式下托管部可以对企业的终结过程施加影响，可以决定谁来作清算人，并对清算人进行指导。最重要的是，通过清算有可能发现企业内尚有竞争能力的部门，将其分离出来单独出售，以挽救一部分生产能力。根据托管部的统计，这3500家企业所涉及的就业岗位有30％通过上述方式保存了下来。
对基本条件较好、有继续生存机会的企业，托管部负责偿还其银行债务，补充其所需资本金，然后立即出售。在最初的一段时间里，买家往往主动上门，这是因为当时东德企业的产品还大量出口到其他经互会成员国（这部分占东德出口总额的2/3）。但在1991年苏联解体后，经互会随之解散，造成东德企业的出口能力锐减，对东德企业感兴趣的买主也明显减少。针对这一情况，托管部采取了多种手段主动寻找买家，主要包括：在主要国家建立信息咨询办公室，与经纪人和投资银行签订排他性临时收购协议，加强同商会的联系，参加贸易展销会，做商业广告，等等。从结果来看，这些手段确实收到了效果。到1994年托管部被撤销时，13,800家企业的绝大部分完成了私有化，只剩下约200家国有公司。投资者承诺的追加投资额约1500亿德国马克，其中大部分应在1998年到位，实际结果是有25％未能实现；承诺维持的就业人数为87万（原有的13800多家企业共有职工400万人），实际结果同样是有25％未能实现。在私有化过程中，托管部共支出1530亿德国马克，其中990亿用于偿还企业债务，100亿用于安置被裁减下来的企业富余人员。
（二）主要方式
出售采取的方式有两种：第一种是拍卖。这种方式透明度高，有利于快速成交并抬高价格，但是企业的存续得不到保障，购买者很可能又会将企业分割转卖。第二种是谈判。这种方式的缺点是不够透明，且较为费时，但却可以赋予买卖双方更大的灵活性。托管部的主要目标是保证企业在私有化之后能恢复竞争力，并维持就业人数，而谈判方式带来的相当程度的自由决定权正有利于托管部找到合适的投资者，因为托管部可以要求买主在合同中做出关于追加投资和维持就业人数的承诺。
由于希望促进中小企业的发展，在私有化过程中，对于雇员人数在50人以下并具有良好前景的公司，托管部优先考虑以下三类买主：(1)公司原有的经理人（买下产权(MBO)方式）；(2)希望自主创业的非本企业经理人员；(3)西德的中小企业家。由于这类买主多数都缺乏资金，托管部提供了各种鼓励措施，例如优惠贷款、延期付款、允许长期租赁而非购买房地产等等。一项调查显示，以MBO方式出售的公司有75％成功地在市场上生存了下来；而愿意收购东德国企的西德中小企业家却远没有预料的那么多。
三、捷克的国有资产出售运作方式
（一）主要过程及方式
1992年5月，当时的捷克斯洛伐克联邦开始证券私有化的第一次浪潮。每个公民只要愿意，就可以在支付1035克朗的登记费后得到一本含有1000个“投资点”的投资券。这些投资点全部兑换成私有化企业的股票后，价值可达数万克朗。同时政府把经过估价分股后资产近上千亿克朗的大中型国有企业1492家（其中943家属捷克联邦）一次性投入供公民以投资券选购。到1993年6月，拟私有化资产的93%被售出，公民所持投资券基本上全部兑现为股票，捷克部分因此出现了700万股东。1993年11月，联邦解体后成立的捷克共和国又开始第二波私有化，在有权得到投资券的1030万公民中，到12月已有600万人支付了每人1050克朗的登记费并获得了第二期投资券，而且从1994年4月起开始购买资产总值为1550亿克朗的862家大中型企业的股票。到1996年6月，捷克正式宣布结束私有化工作，工业企业中已有92%完成私有化，至此，捷克成为继前东德之后第二个完成私有化改造的前东欧国家。
（二）附加措施
捷克私有化过程中一项最主要的制度创新就是投资基金，其目的是解决私有化之后因股权高度分散而必然出现的“治理真空”的问题。在私有化的第一波时，当时尚未解体的捷克斯洛伐克共出现了439个投资基金，其中捷克有264个，在第二波时，参与捷克私有化的投资基金共有353个。
在第一波私有化时，所有的投资基金都采取了股份公司的形式。公民向投资基金投入私有化证券，成为基金股东，基金用私有化证券购买企业股份，获取投资回报，然后再向股东分红。投资基金受“投资公司”管理，双方签订合约，公司按合约向投资基金收取佣金。投资基金既可由金融机构出资建立，也可由非金融机构或个人出资建立。在第二波私有化时，有相当数量的单位基金介入，它们约占总投资点的44.8%。 单位基金与股份公司在法律上的区是，股份公司是独立法人，而单位基金不是；在股份公司的情况下，是投资基金自身与投资公司签订合同，而在单位基金的情况下，是投资基金的股东与投资公司签订合同。
在私有化的第一阶段，捷克公民持有的全部投资点中有72.5%投给了投资基金。在第二阶段，这一比例为64%。绝大多数公民和投资基金拥有的投资点最后都被用于购买企业股份。第一阶段结束后，投资基金和个人所持有的投资点因未使用而作废的比例分别为0.33%和3.25%，第二阶段结束后分别为0.15%和1.2%。
从实际结果来看，“治理真空”问题并没有得到解决。个人股东的力量太小，而且缺乏必要的专业知识和资金，无法对企业的改组施加影响；中小型基金主要从事股票交易活动，很难有效参与公司治理；大型投资基金也对企业改组不感兴趣，因为法律规定一家基金不允许持有某一家企业20%以上的股份（当时捷克政府的主要政策导向是防止股权向大型基金、尤其是具有外资背影的大基金集中）。
四、英、德、捷三国私有化方式的比较
纵观三国的私有化过程，所采取的方式各有特点。
英国私有化的主要目标是要提高经济的整体运行效率，同时减轻政府财政补贴的负担。根据这个目标，英国对私有化的进程进行了精心设计，分三个阶段由易到难逐步推进，综合运用了交易出售、特许经营和股票上市等方式。在改革过程中，还创造了不少办法（如立账、复审和暴利税），并结合具体情况灵活运用，以此来保证国有资产转让的收益。从结果来看，英国的私有化取得了积极的效果，企业的经营效率得到了提高，对市场的适应能力得到了增强，90年代以来英国经济的整体活力有所增强。当然，英国政府自己也承认改革过程仍存在不少弊端，如国有资产转让价格偏低，高级经理人的薪酬过高且未与经营业绩挂钩，普通雇员从私有化过程中受益不多，等等。
德国私有化的目标是迅速实现前东德经济的市场化转轨，同时尽量减少私有化过程造成的失业人数以维持社会稳定。德国拥有发达的资本市场，但由于后一个条件的限制，它选择了通过谈判出售企业而不是股票上市的方式，尽管这不利于增加国有资产转让的收入。从结果来看，第一个目标顺利实现，第二个目标也部分达到，但是在财政方面付出的代价很大。
捷克私有化的目标是“从平等的起点走向公平竞争”，迅速实现由计划经济向市场经济的转轨。它采取了“人民资本主义”的方式，以发放投资券（voucher & coupon）结合国企股票上市的形式将国有资产平均分配给全体国民，而不是平均分配给“内部人”。应当说，这种方式在初始产权配置方面确实有利于做到相对公平，但由于当时捷克的资本市场还很不成熟，没有规范的信息披露制度，“人民资本主义”造成了营私舞弊现象的滋生，最终未能切实保证中小投资者的利益。同时，它还造成国有企业的股权过于分散。由于政府对股权的集中进行了限制，投资基金的引入也未能解决“治理真空”问题。
五、三国的国有资产出售运作方式对中国国有企业改革的启示
中国政府已在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确表示：将“对国有大中型企业进行规范的公司制改革，除少数国家垄断经营的企业可改制为国有独资公司外，鼓励其他国有大中型企业通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，逐步改制为多元持股的有限责任公司或股份有限公司”。同时，还将“选择一批已完成公司化改制或改制过程中的国有企业、特别是大型国有企业，有计划地向外资出售部分股份，除关系国家安全和经济命脉的重要企业须由中方控股外，其他企业可以由外方控股”。
这表明在未来5～10年内，中国国有企业的产权重组将得到大力推进。为了在改革过程中少走弯路，欧洲三国国有资产出售过程中的不少经验都是值得我们借鉴的，一些教训也值得我们吸取。
（一）根据国情和改革目标选择相应的改革方式
英国是工业化国家，国有成分在经济中所占的比重并不大，其私有化的主要目的是通过引入私人资本改善国有企业的经营状况并减轻政府的财政负担。可以说，英国并没有实行激进式改革的巨大压力。因此，英国才得以有比较充裕的时间制定周详的整体改革方案，以逐步推进的方式完成了私有化。
与英国不同，前东德经济和捷克经济都是要在短时间内实现从计划经济向市场经济的转变，这就决定了其私有化不可能采取渐进方式。同时，后两者之间又存在区别。德国政府有能力为大量濒临破产的前东德国有企业提供补贴，但希望补贴主要施惠于本国投资者。另一方面，德国政府认为把企业卖给外资会造成大量的失业。因而，谈判出售，而不是股票上市，就成了特殊历史条件下的特殊选择，因为只有通过前一种方式才能在私有化时对内外资实行差别待遇，从而使大部分企业都落到本国投资者手里。捷克的情况则是从计划主导型经济向市场经济转变，改革前大部分社会资产都是国有性质，如果采取直接出售的方式，本国投资者根本没有足够的资本实力购买，而当时捷克社会的主导力量不愿又让外资大量收购本国企业，再加上要求平均分配国有资产的思潮占据上风，因此才选择了“人民资本主义”的方式。
可见，各国的国情及其在特定历史条件下的改革目标，是其选择具体改革方式的决定性条件。首先，各种具体改革方式都有其适用的条件，只有在一国的国情满足这些条件时，具体改革方式才能发挥其应有的作用。其次，方式是为目标服务的，即使一国具备采取某种改革方式的客观条件，最终是否选用该方式，还取决于改革目标的选择。尽管产权制度改革是许多国家提高企业经营效率、适应全球化条件下竞争加剧形势的一种选择，但由于各国的国情不同，在不同历史阶段的改革目标也不同，只能根据具体情况具体分析，而不应拘泥于某种单一的方式或照搬某个国家的做法。例如，目前在中国，通过国有股减持推进国企改革已成为社会共识，但是，由于中国的股票市场是在特定历史条件下建立和发展起来的，考虑到历史的因素，减持的国有股就不应简单地按照现行市价流通，而必须找到一个维护股市健康发展、争取多方共赢的具备可操作性的减持方案。
（二）为具体的改革目标服务的可借鉴的运作方式
在明确了具体改革目标的情况下，是存在许多可借鉴的运作方式的。
从增加国有资产转让收入的角度考虑，可以采取的措施有：(1)采取渐进方式出售国有资产。急于变现的资产，其市场价格必然偏低。国外的经验已经表明，在很短的时间内将企业私有化，极易造成企业的实际价值被严重低估。若采取分阶段出售国有股份的办法，就可以更有效的调动需求，促进价格的上升。(2)立账方式。这有利于吸引更大范围内的投资者参与竞争，以抬高国有企业的上市价格。
从维护社会公平的角度考虑，可以采取的措施有：(1)确保国有企业资产评估机构的独立性，使企业的信息得到充分披露，避免暗箱操作。(2)必须建立相应的监督机制，对营私舞弊者，要严格追究其法律责任。(3)对各类投资者开放。无论是股票上市还是交易出售，在对外资开放的同时，也应允许内资参与，同时，既对机构投资者开放，也对个人投资者开放。当然，这同时也有利于促进竞争，增加国有资产转让的收入。(4)暴利税和复审制度。这属于事后管理机制，可以在出现资产价值严重低估问题时进行补救，防止纳税人的整体收益被少数人所占有。
关于自然垄断行业的改组改造，可以采取特许经营模式。这一方面有助于提高企业的经营效率，另一方面也可以减少政府对公营企业的财政补贴，减轻财政负担。为了防止特许经营者只顾追求利润而损害消费者利益，可以
英国、德国、捷克的国有资产出售运作方式及其对中国国有企业改革的启示建立专门的监督机构对其提供服务的质量和价格进行监督。另外，政府可以在合同中作出继续提供补贴的承诺，但补贴只针对必要项目，即为了保证那些虽然无利可图但对消费者有利的服务项目得以保留。
