政府培育社会资本以提高政府绩效的路径选择_在线论文查询
[摘要]提高政府绩效是政府的重要目标之一。社会资本作为一种具有巨大潜在功能的生产性社会资源,在政府绩效的提高中扮演着重要角色。文章在对社会资本及政府绩效的概念进行界定的基础上,主要从四,f-~-面对政府培育社会资本的路径进行了分析。
[关键词]社会资本;政府绩效;第三部门
一、相关概念的界定
(一)社会资本
很多学者对社会资本的概念进行过界定。真正将社会资本的概念引人政治学领域的是罗伯特·D·帕特南。帕特南认为,社会资本是指“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过协调的行动来提高社会效率”。这是目前许多学者基本上认同的定义。
(二)政府绩效
要界定政府绩效,首先,有必要对绩效(per-formance)和效率(efficiency)进行区别。总的来说,绩效是效率(efficiency)和效益(result)的总和。效率指“投入”与“产出”之比,效益则包括经济效益和社会效益,是指工作的结果、价值。所谓政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等,就是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力。
二、政府培育社会资本的必要性和可能性
(一)必要性
社会资本在政府绩效的提高中扮演着重要角色,但是,社会资本能否能进行良好的自我发展,政府是否有必要对社会资本进行培育呢?科尔曼认为,“就有目的的行动而言,许多社会资本具有的公共物品特征是社会资本与其他形式资本最基本的差别。社会资本是影响个人行动能力以及生活质量的重要资源。因此,人们尽力创立这种资本。但是,创立社会资本的行动往往为行动者之外的人带来利益,因而,创立社会资本成为不符合行动者利益的行动”。所以,社会资本的公共物品的性质使得市场中互动的私人行动者无法生产出足够的社会资本,作为公共物品主要提供者的政府应该承担起培育社会资本的责任。
(二)可能性
对于政府能否培育社会资本这一问题,帕特南认为,“建立社会资本并非易事,然而,它却是民主运转的关键因素”,“明智的政策能够鼓励社会资本的形成,而且社会资本也会提高政府行为的效力”。福山认为:“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本,而且也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗。”
因此,政府不仅有必要培育社会资本,而且也可以培育社会资本。
三、政府培育社会资本的路径选择
(一)制度设计
制度设计的相互作用的四个方面有助于社会资本的产生和发展。
1 与自愿组织的关系。制度设计可以从以下几个方面影响自愿组织:(1)使自愿组织参加一类活动而不参加另一类活动;(2)偏向有特定内部组织的自愿组织,同时忽略那些以其他方式组织的自愿组织;(3)决定其他资金和以信息为基础的网络的获得。因此,政府的制度设计可以为自愿组织的生存提供一个制度环境,使自愿组织发展壮大,或者衰弱,甚至消失。
2 公共参与的机会。通过公共参与机会的提供,制度设计可以影响公众的价值取向以及在公共事务中的能力。参与政治制度是一个市民的特殊训练,一个自由人政治教育实践部分的一个方面。好的制度设计对公民精神的培育非常关键。政府在社会资本的发展中扮演着非常重要的角色,因为,至少从理论上讲,政府是人民最容易接触也是接触得最多的制度,负责提供大量公共物品,并且有能力组织起大量的参与者。制度设计通过其所提供的参与机会的范围和质量可以对社会资本产生影响。
3 制度设计在决定市民和社团对集体政策决定的影响方面起着关键作用。自愿组织可能会从政府获得经济支持,但是制度设计不一定允许它们接近政策制定。个体的市民可能会“参与”了政策的制定,但是他们经常发现他们对结果的影响非常有限。在市民看来,参与中最大的问题是政府对他们的建议缺少回应性。当政治制度缺少回应性时,社会资本只能算是一种潜在的资源。甚至即使在社会资本的水平比较高的地方,制度设计可能使正式的民主过程从社会资本中得不到任何益处。因此,对于民主和治理来说,社会资本是现实的资源还是潜在的资源,主要取决于制度设计。
4 民主领导和社会包容。制度的开放性和回应性本身不能使社会资本成为民主治理的现实资源。公共参与是民主的必要非充分条件。确保利益集团和个体的市民参与政治过程的制度安排并不能保证产生民主的政策。因为利益集团之间的冲突是不可避免的,而且它们之间的力量并不平衡。民主领导有利于公共活动的动员,也有利于形成集体的观点。社会资本和民主之间的关系取决于政府制度协调利益集团之间关系的能力。但是政治领导自身并不能实现政治平等,在进行制度设计时,对不同的人群、不同的环境应采取不同的参与方法,以避免某些人群被排除在政治参与之外。因此,制度设计不仅影响“有多少公共参与存在”;还影响参与机会在不同社会集团之间的分配。
(二)执行法律、政策的政府制度的公正
在民主国家,政府对公民不仅要关心和尊重,而且要给予平等的关心和尊重。这意味着,除法律面前人人平等外,公共部门的工作人员必须遵守公正、客观的原则。世界价值调查的结果显示,作为社会资本重要组成部分的“普遍的信任”和腐败之间的关联性很强。研究表明,许多反腐败组织的测量结果证明,社会信任和社会资本比较高的斯堪的纳维亚国家的腐败水平普遍比较低。
可以用三个步骤对人们对负责法律和政策实行的政府制度的信任与“普遍的信任”的关系进行分析:(1)如果人们都知道官员是腐败的,那么个体A就会推断,对公共利益负有责任的人是不可信任的,从而“绝大多数人”都不可信任;(2)个体A认为其他人不可信任是因为,在他看来,其他人都直接或间接地参与了政府制度的腐败;(3)为了在这样的环境下生存,个体A会发现,他被迫参与政府制度的腐败,尽管这可能有违他的道德本意。在经过上面的分析之后,可以看到,人们先是对执行政府公共政策的政府制度产生信任,然后产生对“大多数人”的信任,在此基础上才产生了“普遍的信任”。“大多数人”为了自己的特殊利益,采取贿赂、威胁以及其他方法损害政府制度的公正,那么对“大多数人”的信任也就变得没有意义。
以上的分析表明,不腐败的政府制度有助于“普遍信任”的形成,从而导致社会资本的产生。但是,不腐败的政府制度有很多种,到底什么样的不腐败的政府制度可以创造社会资本呢?为了回答这个问题,Bo Rothstein对SOM(stands for Socie-ty,opinion,Media)调查的结果进行了分析。调查的一个重要结果是,人们对不同制度的信任有很大的差别。人们对执行公共政策的制度的信任比较高,对政治选举制度的信任则非常低。总体上看,“普遍的信任”和政党政治制度之间没有什么联系。Eric Uslaner认为,对他人的信任更多的是受法律系统的影响;如果法律和价值是普遍性的话,它们有助于产生合作性的团体。因此,实行法律、政策的政府制度的普遍性、公正、廉洁有助于“普遍的信任”的产生,从而培育了社会资本。
(三)通过分权。大力发展第三部门
社会资本对现代经济的有效运行起着重要的作用,同时也是自由主义民主制度保持稳定的必要条件,而第三部门则是凝聚社会资本的纽带和社会资本发展的表征。帕特南认为,第三部门的成长促进了社会资本的形成与转化,他的看法再次回应了托克维尔19世纪在北美对民主制度的观察。充裕的社会资本储备往往会产生联系紧密的公民社会,而公民社会反过来也普遍被看作是现代自由主义民主制度的必要条件。因此政府非常有必要进行必要的分权,利用第三部门来培育社会资本。
1 第三部门与“信任”。“信任”是社会资本必不可少的构成,福山不仅将信任看成是社会资本的组成部分或指标,而且还是其前提条件:“社会资本是一种从社会或社会的一部分中的普遍信任产生的能力。”帕特南认为,信任是社会资本必不可少的组成部分。在意大利公共精神发达的地区,社会信任长期以来一直都是伦理道德的核心组成部分,它维持经济发展的动力,确保政府的绩效。大多数社会资本形式都是“道德资源”。也就是说,这种资源的使用,能增加而不是减少自身的供给;如果不使用它,它就会消失殆尽。两个人之间互相展示的信任越多,他们的互相信任也就越大。第三部门参与公益事业,可以分担政府的责任,促进社会公平与稳定,也促进了良好的政民关系的建立及公民对政府的“信任”。
2 第三部门与“规范”。在科尔曼看来,社会规范可以将行动的控制权从行动者手中转移到其他人手中,这主要是因为行动具有“外部性”,也就是具有影响他人的后果。“规范是被灌输出来的,是由模式、社会化和惩罚来维系的。”这些增进社会信任的规范之所以能够发展,是因为它们降低了交易成本,促进了合作。互惠是规范中最重要的一种类型,普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本,遵循了这一规范的共同体,可以更有效地约束投机,解决集体行动问题。当公民从第三部门的公益活动中受到美德教育并内化为其自身的价值时,就会自觉地遵守各种社会规范,从而促进了“规范”社会资本存量的提升。
3 第三部门与“公民参与网络”。帕特南认为,以信任为核心的社会资本主要有两大来源:一是互利、互惠的规范;二是公民参与网络。与某些学者的强势社团会削弱政府的主张完全相反,他认为,由公民参与的横向关系网络所体现出来的社会资本会提高政府绩效,促进经济发展,因而他主张“强社会,强经济;强社会,强国家”;他特别强调,“对于政治稳定、政府效率甚至是经济进步,社会资本或许甚至比物质和人力资本更为重要”。“对于民主制度的绩效来说,至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动……在那些制度绩效高的地区,存在着许多社团组织”。第三部门正是透过基于互信和互惠的资金分配、服务传递、公民教育,促进了政府与公民的良好合作,加速了社会资本的形成和转化。
托克维尔早在一百多年前就写道:“在那些统治着人类社会的法律中,有一项法律似乎比其它法律更加精确和清晰。如果人类准备保持文明化或准备变得文明化,那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进。”通过培育第三部门,提高公民的公益意识和参与意识,可以使社会资本得到很好的培育。
(四)政府培育社会资本的其他途径
1 对非正式制度的投资。肯尼斯·纽顿提出了社会资本的三种模型,用以解释社会资本与现代社会的关系:(1)深度信任的迪尔凯姆模型;(2)浅度信任的托克维尔模型;(3)现代社会中的抽象信任。“抽象”信任在人格化的“深度”信任、非人格化的“浅度”信任之上,它既不是建立在初级团体中内聚性的日常互动之上,也不是建立在次级团体较为有限而且稀疏的社会接触上,而是建立在社会一般人的交往上。由于现代社会充满复杂性、不确定性和流动性,使“深度”信任和“浅度”信任变得日益困难,而“抽象”信任使其变得容易处理。
抽象信任主要可以通过两个渠道进行培育:(1)教育。社会资本的获得要求人们习惯于群体的道德规范,并具有忠诚、诚实和互信等美德。社会资本建立在普遍的社会道德而非个人美德的基础上。教育不纯粹是知识性教育,一定要有德性教育。教育可以使人们理解和运用信任、公正、平等、合作、互惠和博爱的抽象原则。教育的目的不仅仅在于培育人民的私德,更重要的是在于培育人民的公德,提高公民的政治素质,教育是提高社会资本最明显的途径。教育制度不仅传递人力资本,并且还以社会规则和规范的方式传输社会资本。(2)媒体。媒体通过不断重复宣传积极的社会价值观,包括经营哲学、行为准则和人格追求等内容,潜意识地培育人们的共同价值观。通过媒体不断重复共同的社会价值观,使人们潜移默化,也可有助于创造“抽象”信任和社会团结。
2 法治的实现。法治是支持社会资本运作的正式制度系统。它与社会资本共同构成复杂市场体系的维护者。在不发达的市场中,社会资本可以起到调解各种争端的作用,而随着市场范围的扩大和交易的复杂化,建立陌生人之间的信任显得更为必要时,法治就起到了维护社会资本的作用。法治对社会资本的维护作用表现在几个方面:(1)通过在法律上确定新生的社会关系,为社会资本提供稳定的制度背景和制度激励。(2)社会资本中所包含的非正式规则虽然可以在没有法治的情况下发挥作用,但其在大范围内发挥作用的效力往往不充分,而法治的建立可以为社会资本构筑其充分发挥效力的最后一道防线。(3)社会信用可以依靠法治来培育、促进。如果没有法治,个体、组织乃至国家建立自身信用的积极性就会降低。在一个完全没有信用,或者信用度极低的社会里,必须要发挥法治的惩戒作用以促进社会信用的培育和成长。(4)一些不良社会资本,如人情关系网络中表现出的腐败链、地方黑社会势力、团伙组织犯罪等都需要法治来惩处。(5)运用法律手段调节不同社会资本之间的冲突或矛盾,使社会资本总体水平得以提高。(6)在落实公民权利的基础上,切实保护公民权利,努力培养公民意识和公民精神,推动公民社会的发育,从而促进对社会资本的培育。法治不仅要规范市场中经营者的行为,而且也要规范政府的行为。经营者守信用的前提是政府守信用。信用社会的建立需要政府以“无法律原则”建立“善法”,并通过其对自身的约束,以及对社会全体的公正实施来培育社会资本,从而促进信用社会的建立。
3 适度的管制。管制是政府对于市场参与者的监督与规范,它通过追究和制裁违规行为来维护市场的公平竞争与良性秩序,并以此来确保消费者的利益,建立公众对市场的信任。管制与社会资本之间存在着一种复杂关系。一方面,如果社会资本的存量为零,或者说市场上没有信用,那么,即使管制的成本高昂也要管制,否则整个市场秩序混乱,交易无法达成;另一方面,如果通过政府的管制,市场信用逐渐建立并能够自我维持,政府就不应当继续管制,否则可能导致市场信用再次降低。这是因为:(1)赋予政府的管制职能越多,政府的自由裁量权越大,政府管制规则的可信度越低,市场主体越追求短期回报,社会信用度降低;(2)政府管制越多,经营者越可能与政府形成同盟,政府被“俘获”,经营者获得垄断租金,而经营者的垄断性越强,信用度越低;(3)政府管制权力越大,越容易滋生腐败,人际信任越不易建立。因此,管制控制在何种程度要看具体的情况而定,适当的政府管制能够促进社会资本的建立,但过度的政府管制可能摧毁自我维持的社会资本。
4 有效提供必需的公共物品,特别是对财产权的保护。提供公共物品是政府的职责,政府对公共物品的提供有助于社会资本的形成,但是,并不是政府对每一种公共物品的提供对形成社会资本的作用是一样的。产权是个体或国家构建社会资本的基础。它是一种由人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系,其重要性在于给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则。没有明确界定的产权,就没有“你的”和“我的”之分,而如果在彼此陌生的关系网络中,又不认为有必要对资源的使用进行监督,那么,公共领域的稀缺资源就可能被恶性竞争使用,因为个体没有必要约束自己的行为以减少对资源的占用,从而建立长期的信任。产权越不明晰,经济主体的预期越不稳定,追逐短期利益的激励越强,互相欺诈的行为越盛,社会关系网络越不易建立;信息的流量越小,社会信用越匮乏,规则的约束力越小,社会资本越少。这几乎是一个循环,反复累积自我增强,从而形成帕特南所谓的另一种“永不合作”均衡。在这种均衡中,任何试图寻找具有合作性的选择都将是非理性的,不讲信用是唯一理性的策略。此外,社会资本是重复的囚徒困境博弈的自然产物,如果不存在产权,那么也就无法保证博弈的重复,也就无法形成“普遍的信任”、“互惠的规范”和“广泛的网络”,社会资本也就无从产生。
