利益集团与美国的对外政策_在线论文查询
一、美国对外政策制定系统的结构分析
美国的对外政策过程是美国国家政治过程的一个重要组成部分，也是一个十分复杂的过程。美国人罗赛蒂认为，关于美国对外政策进程的性质必须理解两个十分重要的观点，即它是异常复杂和非常政治性的进程。在这一过程中，有很多参与因素，包括政府内和政府外的各种因素。
人们通常认为，美国的对外政策形成于政府高层，主要由总统做出决定。似乎总统大权在握，无所不能。然而事实是，在美国的分权体制下，在一个多元政治的国度中，总统并非能够完全独立地作出决定，他的权力受到来自各方的制约。
首先，国家制定对外政策，需要掌握大量的信息情报；需要对准确、充分的信息情报加以分析。在紧急情况下，要求总统具有应变力，能够在短时间里作出抉择，这也需要以平时信息的积累为依据。在这一过程中，总统常常会感到所掌握的信息不足，需要帮助。这就为一些官僚、专家乃至掌握大量信息的利益集团参与对外政策的制定创造了条件。
第二，在美国总统对外政策的制定过程中，他时时面对来自行政部门内部官僚集团的压力。美国的行政体制使每一位总统都必须面对稳定庞大的行政机构。这些机构中的官员长期任职，对自己长期承担的业务了如指掌。他们有自己的政策观点和政治倾向，在长期的职业生涯中培植了自主性。他们能够利用自己丰富的信息资源和专业能力去对政府的决策施加影响，甚至可以在实施政策的过程中阳奉阴违，抵制政府的政策。对这样的强势集团，总统绝不可掉以轻心。
第三，美国总统还必须面对众多的利益集团。美国的利益集团，不仅积极参与美国的国内政治，参与美国国内政策的制定，同时，也从事着国际活动，直接或间接地影响着美国对外政策的制定。它们的政治参与，深刻地影响着总统外交政策的抉择，“影响了国家安全与民主之间紧张关系的演变”。(注：杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，北京，世界知识出版社1997年版，第2页。)
总之，美国总统在对外政策的抉择中面临多重压力，正如托马斯·曼在《制定对外政策》一书中所说：“必须把总统与国会之间的冲突看作是多种因素的结果，它影响着美国在世界上的地位和国内的政治利益和政治进程。”曼得出结论：“毫不奇怪，今天的总统在美国对外政策方面不再处于支配地位。”(注：杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，北京，世界知识出版社1997年版，第408页。)
尽管如此，从总体上看，冷战时期，美国总统所受到的限制还是较多地反映于国内政策的制定过程中。面对苏联的军事扩张，国家安全问题成为那个时期美国对外政策中最为重要的问题，安全事务成为国家外交事务中的主要内容。因此，国家在对外政策的过程中更多地强调整体性和有效性，一定程度上限制了各种成分的广泛参与。冷战时期，总统在外交权力的行使上常常能够游刃有余，对外政策过程也主要表现为精英模式。具体表现为：(1)对外政策的制定过程主要控制在行政部门手中，尤其是由白宫班子、国务院和五角大楼所垄断；(2)总统与国会两党领袖商讨有关对外政策问题，以求得国会对行政部门对外政策的支持；(3)行政部门就外交政策问题与政府外相关利益集团中的精英商讨，集团精英中有的是某一领域的专家，有的则从总体上关注美国的外交政策；(4)政府通过报刊、电视节目和其他媒体等争取民众对其外交政策的支持。诸种特征表明，在对外政策的制定过程中，总统和政府行政部门居于主导地位。国会、利益集团的精英居于附属地位。
冷战结束后，美国的对外政策制定系统发生了结构性的变化，对外遏制政策的结束，使美国在制定外交政策时不再像以往那样具有一种整体的、战略性的眼光，美国政府在制定与国家关系相关联的政策时较以往有了更大的灵活性。后冷战时期，尽管国家安全仍然重要，但在一个时期里，美国人认为国家安全问题已不再成为美国对外政策中最重要的问题，对外政策的内容也由原来的安全问题向一些“软”的问题转移。世界全球化的趋势使许多新的问题成为对外政策中的新问题，如移民问题、毒品问题等，其中经济利益与民主化问题上升为美国对外政策中首要考虑的问题。外交事务中种种新问题的出现，模糊了美国对内政策与对外政策的界限，这种情况为社会各种因素、特别是为各种非政府组织和游说集团参与国家对外政策的制定，提供了机遇和有利的空间。随着在意识形态方面冷战思维的退却，美国人在对外政策问题上的分歧加大，社会各种利益集团也越来越多地关注与自身利益密切相关的对外政策问题，人们在许多问题上难以达成一致的看法。
后冷战时期，美国对外政策的制定模式发生了根本性变化，由以往的精英主义模式转变为多元主义模式。决策过程更具有弹性，决策的参与性明显增强。它使美国总统在行使外交权力方面所受到的牵制也较以往有所加大。这一时期，美国政府对外政策制定过程的主要特征为：(1)国家政府的权力结构出现了重新配置的状况，一些权力从行政部门向国会转移，特别是外交决策权发生了某种程度的转移；(2)行政部门中涉及国家对外政策的机构增多。随着行政部门中经济部门的作用越来越重要，商业、财政和贸易部门在对外政策中的作用日益显著；(3)国会多元化的趋势增强，国会内的一致性减弱，反映了参与国家对外政策制定的公众范围的扩大；(4)参与国家对外政策制定的非政府组织和游说集团增多，这些集团希望国家的对外政策能够与它们自身的利益相一致。
后冷战时期，美国对外政策制定系统逐渐从以往较为封闭的、由总统主导的形式，转变为一个更加开放、更容易产生争议的多元化系统。美国政府的对外政策制定系统也越来越类似于它的对内政策制定系统。
二、利益集团与美国的对外政策过程
与美国对外政策体系的结构性变化相伴随，当今美国试图影响国家对外政策的利益集团增多，利益集团在国家对外政策制定过程中的投入也大大增加。利益集团在对外政策制定过程中参与力度的加大，表明它在美国对外政策的制定过程中承担着一种新的角色。
早在第二次世界大战前，美国的一些利益集团就十分关注国家对外政策的制定，尤其关注有关贸易方面的问题，但影响不大。20世纪40、50年代以后，情况有所变化。各种新老利益集团开始较多地介入国家对外政策的制定过程，并且表现出明显的反共和保守主义的倾向。这一时期出现了许多反共的团体，如国家安全与公共政策组织、退伍军人和军事支持组织、商业组织等等。此时期美国积极参与外交政策制定的组织有“卡内基国际和平基金会”、“外交关系委员会”、“福特基金会”、“洛克菲勒基金会”和“外交政策研究所”等等。其成员包括前政府官员、美国企业界领袖及一些科研人员。他们与政府结成联盟，通过政策研讨、出版著作和相互间的交流去影响美国公众。这一时期，美国的退伍军人和军界人士均是美国反共政策的积极支持者。如“美国军团”，“对外战争退伍军人联合会”，“海军联盟”，“美国炮兵协会”等等，都极力主张国家加强国防建设，以武力解决国际问题。
长期以来，企业界在美国政治中一直发挥着重要作用，随着工业现代化的进程，这种趋势更为明显。随着美国企业界在国外商业活动的迅速发展，企业界人士也越来越多地关注政府的对外政策。二战时期和冷战初期，一些企业界团体如“商会”、“经济发展委员会”、“全国制造商协会”均成为政府遏制政策的有力支持者。随着一些巨型厂商、特别是高新技术产业集团在国防生产中作用的上升，企业界在对外政策方面的影响也有所增强。一些大跨国公司与政府相互支持、相互依赖，双方的关系达到了相当默契的程度。正如美国通用汽车公司总裁查尔斯所言：“凡是对国家有利的，就对通用汽车公司有利，反过来也是如此。双方根本不存在分歧。”
20世纪40年代至50年代，美国利益集团为美国政府的反共政策提供了重要支持，成为美国政府冷战政策的社会基础，它加强了美国政府在国外实施其全球战略的能力。这一时期，美国也有一些左翼集团存在，左派势力也曾发动过一些运动，反对政府的遏制政策，但力量弱小，难以真正发挥作用。
20世纪60年代和70年代，美国出现了大规模的反战运动，使美国公众与社会团体对美国外交政策的参与达到了有史以来的最高峰。美国的反战联盟由60年代初的几个，发展到60年代末的上千个，反战运动得到了社会大多数人的支持。20世纪60年代和70年代，美国的民权运动和反战运动，使以往在对外政策上保持着一致的保守意识形态的状况不复存在。此后，利益集团在美国外交政策方面的作用模式也发生了相应的变化。面对战争的灾难性后果，以往导致越战升级的由专家和名流组成的对外政策组织解体，不再成为支持美国冷战政策的力量而存在。具有自由主义倾向的利益集团主张政府推行裁军政策，希望政府采取有效的对外政策，以消除第三世界国家人民的饥饿与贫困，保护全球环境。
20世纪60年代和70年代美国民权运动和反战运动的爆发，打破了冷战早期美国在对外政策方面的空前一致性，利益集团在对外政策领域出现了分裂与竞争，并在意识形态和对外政策取向上出现了重组。这一点突出地表现为传统的工人组织“劳联—产联”为了保护自身利益所表现出的反共产主义、反对自由贸易倾向。它们与那些具有内向型特征的企业公司站到了一起，极力主张政府采取贸易保护主义政策。而一些大企业，尤其是跨国公司则倡导自由贸易。
这一时期，一些著名的对外政策集团组织，如美国“卡内基国际和平基金会”、“对外关系委员会”、“外交政策研究所”等仍积极发挥作用，同时出现了一系列新的集团组织，如“美国企业协会”，“胡佛研究所”，“约瑟夫·库尔斯和约翰·斯凯夫基金会”等等。此外还出现了一些较具自由主义倾向的组织，如“武器控制协会”，“布鲁克林研究所”，“防务信息中心”、“世界和平协会”、“政策研究协会”等等。还出现了大量少数民族集团，参与政府对他国如古巴、以色列政策的制定。冷战时期，美国非正式组织中的一些人，包括居于行政机构高层的专家，居于纽约的具有一定国际眼光的律师、银行家和跨国公司首脑等，由于彼此相识或在一起共事，因而形成了关系网。此类组织活动于政府行政机构中，操纵着公共舆论。并频繁地往来于政府和公众之间，正式与非正式地对国家的外交政策发挥着作用。
在美国国内利益集团数量激增的同时，反映他国利益的院外利益集团也迅速增加。这些集团主要依靠美国的咨询公司、法律公司、广告公司和美国国内的相应集团去对美国的对外政策施加影响。正如罗赛蒂在《美国对外政策的政治学》一书中所述：“外国公司的说客们经常在电视上露面，报刊以客观专家的身份引用他们的话……”(注：杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第433页。)他国雇用的说客常驻华盛顿，进行着经常性的活动，如前任总统卡特的哥哥就曾经是利比亚在美国的高级说客。一些卸任的高级官员，也成为他国利益的说客。20世纪80年代以来，美国政府贸易代表办公室和国际贸易委员会三分之一的官员退休后都到外国公司效劳，或成为外国政府在美国的代理人(注：邓鹏：《剪不断，理还乱——美国外交与美中关系》，北京，中国社会科学出版社2000年版，第97页。)。他们为外国政府工作的行为毕竟有出卖国家利益之嫌，因此备受指控。根据美国的法律，这些人为他国工作，必须向政府有关部门报告自己的活动，但这些人熟谙美国法律，善于利用法律的漏洞，所以总是安然无恙。
1986年美国会计总局的一份研究报告表明，从1980年到1985年，有76位卸任的前政府高级官员代表着52个国家的利益(注：杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第433页。)。前总统里根的白宫办公厅副主任切尔·迪弗，1985年辞职后成立了自己的咨询公司，公司的业务之一，就是作为他国政府的委托人从事院外活动。这一公司先后为加拿大、南韩、巴拿马政府做委托人。近年来，日本政府和企业界每年在美国游说的花费高达1.5亿美元(注：邓鹏：《剪不断，理还乱——美国外交与美中关系》，第96页。)。台湾当局也不惜重金在美国国会和民间进行游说。各种利益集团对美国对外政策的关注和参与，使美国对外政策的制定不再仅仅限于少数专家和传统团体，美国利益集团与国际政治之间的联系较以往更为紧密了。
尽管如此，冷战时期，由于美苏对峙成为美国对外政策中的决定性因素，因此在总体上，美国的对外政策过程中仍较少提供给国会和利益集团参与和反对总统决策的机会。
冷战结束后，国际形势发生了变化，国会在对外政策过程中的重要性明显上升，利益集团在国家对外政策过程中的态度也较以往更加积极，游说的策略手段更加先进，作用也更加明显。美国联合研究性组织“美国会议”将后冷战时期利益集团影响国家对外政策的有效策略手段概括为以下几个方面(注：参见哈里·哈定：《美国对外政策中的公众参与》(Harry Harding,“Public Engagement in American Foreign Policy”)，1995年2月23至25日，在美国哥伦比亚大学召开的美国会议(The American Assembly)文件。)：
(1)积极参与而非被动反应的策略。研究指出，利益集团必须采取积极的态度，寻求机会去施加影响，才有可能取得效果。
(2)提供信息。利益集团必须拥有清楚准确的信息，并将这些信息及时地提供给决策者，供他们参考。如果这种信息有助于决策者解决当前面临的紧迫问题，这些信息便比较容易为决策者所关注。
(3)宣传信息。如何得到媒体的关注是利益集团面临的重要问题，得到媒体的广泛关注能够使利益集团赢得更多的支持，从而使其政策游说取得更好的效果。利益集团也可通过地方政府的作用和发动群众的方式去进行宣传。
(4)选择参与点。国会是利益集团的主要政策参与点，因为国会议员及其工作人员通常要对其选民负责，要在政策取向上对“依赖于”他们的人负责，因而成为利益集团最好的游说对象。国会非层级化、非官僚化的组织结构为利益集团的政策游说提供了诸多进入点。由于国会对外政策委员会以外的许多议员也同样能够设法影响和参与对外政策的制定，因而他们也成为利益集团对外政策游说的对象。自20世纪70年代美国国会改革以来，国会议员的发言和投票状况均可公开，使利益集团的代表能够了解议员的政策观点，从而能够决定游说对象。
与游说国会相比，利益集团游说行政部门的难度要大得多，行政官员对来自利益集团的压力不象国会议员那么敏感，行政组织的结构与运作特征使它比国会更易于排除利益集团的影响。尽管如此，行政部门仍然是许多利益集团参与决策的进入点之一。尤其是政府部门的一些高级官员，他们清楚地知道一些特殊领域的利益在政治过程中的重要性，因而也成为利益集团游说的对象。州政府和地方政府同样能够帮助利益集团去影响国家政策。
(5)采取适当的游说策略。采取何种策略对于利益集团游说目标的实现十分重要。利益集团的代表一方面要游说那些支持他们政策主张的国会议员，同时也要花更大的气力去说服那些犹豫不定的议员。此外，利益集团还需确定游说过程中的策略，如在提出自己的观点时是否需要些弹性，或者作适当妥协。弹性和相应的妥协有可能增加决策者与利益集团进行磋商的机会，从而有利于利益集团目标的实现。
总之，后冷战时期，利益集团在美国对外政策过程中发挥着某种作用，表现为：第一，在政策选择方面具有一定影响。利益集团在政策形成的过程中，努力“引起媒体和行政部门对某个问题的关注，并将这一问题纳入议事日程……”(注：参见约翰·W·迪特理希：《利益集团和对外政策：克林顿和中国贸易最惠国待遇》(John W.Dietrich,“nterest Groups and Foreign Policy:Clinton and the China MFN Debates”)，《总统研究季刊》(Presidential Studies Quarterly)，1999年6月1日。)。利益集团推动对某政策问题的辩论，并努力使之产生相应的政策结果。第二，协同国会进行政策监督。在对外政策方面，美国国会通常发挥着“火警似的”监督作用(注：参见马修·D·麦卡宾斯等：《国会监督：警察对火警的巡查》(Matthew D.McCubbins et al.,“Congressional Oversight Overlooked:Police Patrols versus Fire Alarms”，《美国政治学刊》(American Journal of Political Science)，1984年2月第28期。)，并依靠个人或利益集团去监督行政部门的行为。当利益集团发现问题的时候，便报告给国会，设法通过国会听证会的形式或通过国会立法予以纠正。利益集团的此类作用使国会能够保持积极灵敏的姿态，能够以较少的投入及时获取各种信息。第三，提供信息。美国的利益集团是重要的信息源。由于利益集团对某一对外政策领域的关注，因而能够比政府更快、更准确地掌握信息。利益集团所提供的信息成为决策者进行对外政策分析的依据之一。为了更好地实现自己的政策目标，利益集团常常雇佣资深的专家，这些人具有在某政策领域的深厚阅历和研究能力，他们的研究成果对于政府的外交决策具有重要参考价值。
后冷战时期美国对外政策制定模式的改变表明：当今美国政府决策者在对外政策方面较以往更多地考虑利益集团的要求；美国对外政策的制定过程与以往相比，呈现出更加多元化的特征；美国政府的一些对内政策与对外政策互相影响，较以往联系更加密切。
“美国会议”在美国对外政策过程的研究中提出(注：参见罗伯特·G·萨特：《美国对华政策：利益集团作用导论》(Robert G.Sutter,U.S.Policy Toward China:AnIntroduction to the Role of Interest
Groups)，兰塔姆1998年版，第22页至23页。)，在后冷战时期美国更加多元化的对外政策过程中，政府行政部门和国会议员应该在政策构成方面与利益集团进行广泛的探讨，以保持美国对外政策的持续性。“美国会议”的专家们提出：首先，美国政府在他国中的可信性，越来越取决于美国政府是否具有争取和获得美国公众长期支持的能力，而公众长期和强有力支持的获得，则要求公众对于政策过程的更大程度的参与。政府行政部门和国会应该摆脱以往在政策制定后才去争取人们的理解和支持的行为模式，要早些与公众接触。
其次，政府和国会在决策过程中应该摆脱以往只听取一小部分精英或某些利益集团的意见、建议的模式。政府行政部门应该听取全国各种组织的意见，以了解各集团在相关政策问题上的利益，而不是仅仅局限于听取那些在华盛顿设有总部或驻有代表的利益集团的意见。
此外，政府行政部门和国会中的决策者应该对公众的情绪加以分析。有时某些集团可能在一些问题上改变立场，其他集团也可能在后来发现了自己的利益从而参与决策过程。1993年至1994年克林顿政府主张有条件地给予中国贸易最惠国待遇时，并没有预料到企业集团会如此强烈地反对这一政策，甚至一些原不主张制裁中国经济的集团后来态度也发生了变化，使总统的决策不可能得到广泛的支持。因此，听取多方面的意见有利于使最终决策建立在广泛的基础之上，也有利于保持政策的稳定性。
尽管如此，政府与利益集团就政策问题进行磋商并不一定能够保证明智的对外政策的制定。在对华政策方面，克
利益集团与美国的对外政策林顿政府与国会及相应利益集团的磋商比以往任何一任总统都要多，但是他最终有利于改善美中关系的政策仍然不能得到国会更多的支持。因此，美国一些观察家认为，在对华政策问题上，政府似乎应该采取听取精英的意见和听取多方面意见并行的模式。听取精英的意见，听取无切身利益的专家对此类复杂问题的分析，可使总统在考虑问题时更具有远见，更多地考虑国家整体利益；而听取多方面的意见，包括听取国会及利益集团的意见，则是综合各种不同利益的有效机制。通过这样的决策模式，既将国家的利益置于首位，又使最后决策中包含着参与者的意愿，包含着容忍和妥协。
三、利益集团在美国对外政策中作用的评价
美国政府的决策过程是个复杂的过程，影响政府决策尤其是影响政府对外政策制定的因素很多，在诸多因素中，利益集团仅仅是其中的一个变量，而不是唯一的力量。虽然利益集团在国家对外政策过程中的作用有所上升，对利益集团在国家对外政策中的作用也有必要给予更多的关注，但对这种参与所产生的影响和最终成效的估计仍不能过高。利益集团在美国对外政策方面的影响仍较多地表现为“间接的和分散的”特征(注：詹姆斯·N·罗斯诺编：《对外政策的国内根源》(James N.Rosenau,ed.,DomesticSources of Foreign Policy)，纽约1967年版，第251页；伯纳德·C·科恩：《非政府组织对外交决策的影响》(Bernard C.Cohen,The Influence of Non GovernmentalGroups on Foreign Policy-Making)，波士顿1959年版，第20页。)，仍居于辅助地位，而非主导地位。
利益集团在美国政府对外政策中的作用要受到若干因素的制约：首先是国家整体利益与利益集团利益之间关系的制约。利益集团所追寻的目标是否与国家的整体利益相一致，在很大程度上决定了利益集团游说的成败。其次是国际大环境的制约。在对外政策的制定过程中，决策者必须顺应世界潮流，权衡利弊，顾全大局，而非简单地迎合利益集团的局部要求。第三是利益集团内部凝聚力和游说协调一致性的制约。利益集团具有较强的凝聚力，在政策游说中具有较明显的协调一致性，其游说也就比较容易收到成效。在以上制约因素中，前两者最为重要。
美国学者罗伯特·帕特南提出，涉及国内政策的利益集团通过向政府施加压力去寻求有利于自己的国家政策，政治家们也通过与这些利益集团结盟去寻求自己的权力地位。然而在国际问题方面，国家政府一方面要尽最大努力去面对国内压力，满足各种利益要求，同时还要将对外事务中的不利因素降到最低限度。帕特南将这种情况称为“两个层次的游戏”(注：转引自罗伯特·G·萨特：《美国对华政策》(Robert G.Sutter,U.S.Policy Toward China)，第21页。)。处理好其中任何一个层次的事情，对于决策者来说都十分重要。在政治实践中，对于国家的政治领袖来说，同时满足两个方面的要求是非常困难的事情。1995年，美国总统克林顿在面对国内支持台湾集团的巨大压力下，允许李登辉访美，结果导致了中国政府的强烈不满，造成了中美关系的紧张，给美国自身带来了不利影响。这一事例表明，一个国家在制定对外政策时，如果同时面对来自两个方面的压力，政治领袖要尽可能保持一种平衡的政策，而不能简单地迎合利益集团的意愿。决策者必须认真审视国际大环境，考虑国家的整体利益，以避免造成不良后果。
多年来，美国国家对外政策系统与对内政策系统间的区别，如艾伦·维尔达弗斯基等人所提出的美国分属于对外政策和对内政策两套总统权力结构的状况(注：艾伦·维尔达弗斯基：《两个总统系统》(Aaron Wildavsky,“The Two Presidencies”)，《会报》(Trans-Action)1966年12月第4期。)，一定程度上限制了利益集团在政府对外政策过程中的影响。尽管自第二次世界大战以来，美国国内利益集团的数量和活动都有所增加，但直至冷战结束以前，美国人在对外政策方面认同于总统的权力地位。美国对外政策制定系统的结构、政策制定的议程以及特有的国际环境，都使美国的利益集团不可能在对外政策方面发挥重要作用。后冷战时期，尽管美国政府的政策过程不像以往那样呈现出泾渭分明的“双总统系统”(注：指在对内政策领域和对外政策领域中两个总统决策系统。)，但对外政策领域仍不完全等同于对内政策领域。与对内政策的制定过程相比，决策者在对外政策的制定过程中仍具有较大的导向作用，美国公众对于国家对外政策的关注程度也相对较低。
所以，在分析利益集团与美国对外政策的关系时，需要对利益集团在美国对外政策过程中的作用有一个客观的、有限度的估计。后冷战时期，尽管美国的利益集团与政府决策系统有了某种新的联系，美国的利益集团在国家对外政策过程中的影响有所上升，但仍不能得出美国的决策者在制定对外政策时完全受利益集团左右的结论。
总之，后冷战时期，美国政府的对外政策制定目标和对外政策制定系统都发生了一定程度的变化，利益集团在美国对外政策过程中的参与程度和影响力明显上升。尽管如此，美国的决策者在制定对外政策时仍须审时度势，顺应潮流。因此，利益集团在国家对外政策中的作用也依然会受到种种限制。
