摘要:十七届三中全会中推进农村改革发展若干问题,提出要实现农村发展战略目标,推进中国特色农业现代化,必须按照统筹城乡发展要求,抓紧在农村体制改革关键环节上的突破,进一步搞活农村经济,优化农村发展外部环境。农村改革中的土地整理将成为实现这一目标的重要途径。
    关键词:土地整理 就业 融资
    一、土地整理提出的背景
    我国经济建设占用耕地的对我国的土地资源提出了挑战,土地是人类社会得以存在的基础之一,为了确保耕地总量动态平衡,在中共中央1997年第11号文件“关于保护耕地治本之策”的原则指导下,《中华人民共和国土地管理法》进行了修订并明确提出:“国家实行占用耕地补偿制度”、“国家鼓励土地整理”等法律法规,以实现土地的可持续利用。
    做为土地整理的一个重要方面的农村用地由于历史和现实的种种原因,农村土地利用普遍存在结构布局不合理和综合效益不高等问题,十七届三中全会把农村土地改革作为了重中之重提出来,对土地权属流转、融资、农民劳动力的就业等方面提出了改革方向。
    二、现状分析
    1.学术界对与土地整理方式的研究
    南京农业大学的严金明教授在《土地利用规划》一书中较为系统地介绍了土地整理的内涵、应用范围以及我国在土地整理方面取得的成就和经验总结,并且提出了许多有价值的发展模式;王万茂教授在其文章《城乡一体化与土地利用组织》中,着重研究城乡土地之间的合理分配和城乡一体化的均衡发展思路,并通过小城镇建设和土地利用相互影响的定性、定量分析,提出相应的对策;王雅鹏在《我国土地整理问题浅析》中,从土地整理的概念及类型出发,分析了土地整理的必要性和可能性,指出了目前土地整理工作存在思想观念和认识问题,政策和机制问题以及科学技术及技术指导问题,最后提出了土地整理工作开展的几点建议,等等。
    2.我国各地政府在土地整理方面进行的实践
    四川省成都市在2003年6月被国土资源部确定为了土地利用总体规划修编试点,将土地整理的重点放在了保护现有耕地和基本耕地以及提高耕地质量的专项土地整理上面,严格控制非农建设用地规模,充分利用现有建设用地。
    福建省国土资源厅目前就进一步加强省级土地整理项目管理明确规定,凡是申报省级土地整理项目,必须选择长期保护的基本农田,同时福建省决定每年投入3亿元资金,建立15万亩规划合理、设施配套、旱涝保收、适应现代农业要求的土地整理示范片区。
    安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理复垦项目是2004年第一批国家投资土地整理复垦项目,历时3年,于2007年四月份完工,项目总建设规模344.5公顷,新增耕地面积180.2公顷,新增耕地率达到52.3%。每年可为当地群众增加近70万元的纯收入。
    山东省做为农业大省自2000年土地整理项目启动以来,各级政府共投入资金约118亿,开发整理复垦土地总面积49万公顷,增加农用地面积26万公顷,其中新增耕地面积20万公顷。
    三、国内外土地整理模式的对比
    1.国际经验
    (1)西欧“新城”模式。西欧是工业革命的发源地,城乡问题首先在这里出现。为了解决城乡社会经济发展过程中的矛盾和冲突,英国、法国等西欧国家开始寻求城乡协调发展的一体化战略。
    ①伦敦。二战结束后,英国政府于1949年启动了大伦敦计划。其基本思路是按照霍华德理论,在距离中心城一定的距离选择地价较低的农业区建立新城,并把城市人口转移到就业、生活自给自足的新城之中。
    ②巴黎。巴黎在战后相当长的一段时间内,巴黎地区以巴黎为核心,环状辐射扩张,造成核心及其邻近地区过度密集发展,带来诸多问题,1965年法国政府通过了“巴黎地区整治和城市规划方案”。
    (2)日本的疏密平抑模式。日本战后工业高速发展,人口集聚在几个大城市圈中,过疏过密问题、城乡不平衡问题日益严重,日本政府在制定的“第二次国土综合规划”中提出,要持久地保护自然,有计划的疏解城市人口,加快开发落后地区,特别是注重农村经济的开发。
    (3)美国的自由发展方式。美国资源丰富、科技创新能力强,无论在城市还是乡村都有着巨大的发展空间。行政上无主体,空间上无边界,结合了城市和乡村的优点,衔接起了城市与乡村经济,提高了人们的生活质量,是一种城乡交融的一体化状态。
    2.国内经验。从我国部分经济发达地区城乡一体化发展的实践来看,各地根据各自不同的具体情况采用了不同的城乡一体化模式,其中较具代表性的主要有以下4种:
    (1)珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式。珠江三角洲城乡一体化,至今大致经过二个阶段:一是商品农业阶段。重点提高农业劳动生产率,为农村剩余劳动力转移创造条件;二是农村工业化阶段。其重点是以农村工业化带动农村城市化;三是完善基础设施阶段。其重点是按现代化城市要求,构筑现代化城市的框架。
    (2)上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式。上海从1984年开始探索城乡一体化。1986年,上海市正式把城乡一体化作为全市经济和社会发展的战略思想和指导方针。上海城乡一体化的发展战略就是以上海城乡为整体,以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心,统筹规划城乡建设,合理调整城乡产业结构,优化城乡生产要素配置,促进城乡资源综合开发,加速城乡各项社会事业的共同发展,保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。
    (3)北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式。“工农协作”是指城乡工业开展多层次、多渠道的横向经济联合,通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业,逐步形成经济协作网络,使城乡经济呈现出城乡协作、优势互补的局面。
    (4)以乡镇企业发展带动城乡一体化的苏南模式。苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。改革开放以来,这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。农村经济的发展,打破了传统的二元结构,引起了农村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出,成为联结城乡的枢纽,改善了农民的生产、生活条件和质量,加快了农村产业结构的优化和城市化进程。
    四、农用土地整理现状及模式分析。
    由于当前城乡一体化中主要是以农用地整理开发为主。农地整理作为有效补充耕地面积、实现耕地占补平衡目标的有效手段之一,越来越受到人们的重视和关注。
    1.农用地整理的经营模式是指农用地整理的社会实现形式。其简单地表现为农用地整理的组织形式。目前,根据各地整理的经验。土地整理的模式主要有一下几种,是按照参与土地整理的主体不同来分类的:
    (1)农户整理、政府适当补偿模式。这种模式广泛被农村采用,适用于开发范围较小、工程量不大的农村闲散地和田间地夹零星荒地的开发。其特点是:一是整理者在整理过程中会尽最大努力保证土地开发的质量:二是整理费用小,投入的主要不是资金而是劳动;三是政府可以适当通过减免税收等优惠政策来完成;四是整理的技术要求不高。
    (2)集体组织整理模式。这种整理模式适用于有一定经济实力和有成片待整理土地资源的农村。具体形势包括转包、出租、互换、转让、股份合作等,以发展适度规模经营。为集体组织整理模式的开展中敏感的土地权属问题提出了合法性的依据。
    (3)土地入股、联合整理模式。农村集体经济组织将其拥有的土地作为股份入股,与国营,企事业单位联合整理土地。这种方式可以充分的利用企业的闲置资金来搞整理,解决土地整理的投资问题。
    (4)土地整理公司集中整理的模式。对于一些涉及到特殊的整理技术,具有高难度或者大型土地整理的项目,由土地整理公司集中整理资金、技术力量进行开发。
    (5)国家组织大规模整理与专业经营模式。大规模的土地整理,涉及到经济、生态、财政等诸多因素,必须由国家统一组织进行,其对技术的要求特别高,资金需求巨大,不是某一个部门或者单位可以独立完成的。
    (6)专业经营为主的土地整理模式。这种开发模式的主体大多是专门的土地整理经营公司,整理者按市场需求进行整理,可以有效地解决投资资金不足的问题,同时利用开发的土地进行生产,成本低,具有竞争力。
    2.土地中的融资问题研究
    由于农地整理需要大量的资金,投资回收期长,而我国现在正处于社会主义初级阶段,经济实力不强,政府用于开展农地整理的资金十分有限,民间资本有可观的投资潜力,而私人所能投资经营的建设市场已经趋于饱和。现在,国际上比较通用的资金融资模式主要有三种:BOT模式,PPP模式和TOT模式三种。
    (1)BOT模式。BOT模式,我国将该模式称之为“特许权融资方式”,它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个特征。BOT模式主要用于公共基础设施建设。土地整理项目融资的BOT模式是在企业宏观调控下,通过市场手段,借助项目融资,由企业运作,政府验收的土地整理模式。
    (2)PPP模式。PPP模式指通过政府公共部门与私人部门合作来为公众提供公共产品或服务。PPP模式应用于土地整理项目,其特许权经营协议的内容有其特殊性。一般来说,项目至少应有两个不同的阶段反映在贷款协议中。一是建设阶段,这个阶段对贷款人来说是高风险期,对于这一阶段的融资,常常通过获得项目发起人的有法律约束力的担保来使融资具有完全追索权。二是运营阶段,贷款人将用销售收益或项目产生的其他收益作为担保品。在我国,为降低土地整理公司的项目风险,政府应提供最低用地指标收入担保,但目前只有浙江省、山东省和广东省等部分省份有此项规定。
    (3)TOT模式。TOT模式是投资者以资本或资金购买某些资产的产权和经营权,在也定的时间

内,通过对资产的经营收回全部投资并获得合理回报后,再将资产的产权和经营权无偿移交给原产权所有人。
    3.土地用途变更控制模式及对土地整理影响关系分析
    土地用途变更主要发生在城乡结合部城市功能辐射区域,呈现出近郊农用地→菜地→工业用地→居住用地填充→商业服务设施用地配套的一般性转化规律。城乡结合部农用的减少是一个必然趋势,因而,在土地规划中应制订相应保护政策,切实保护耕地;加强对建设用地的控制。
    五、土地整理开发的可持续发展
    目前土地是农民生存的基本保障,因此如何保障对农民的安置和保障充分,如何引导农民集体经济成长壮大,就成为土地整理工程能否可持续发展的重要因素。
    1.保护农民在让渡过程中的收益,农民可以以自己拥有的土地使用权入股土地整理公司获得收益。还可以以拟流转农地的一段时间的平均收益为标准,如果农民让渡过程中的收益低于这一标准,由政府给予对差额的补贴,保证农民的最低收益。
    2.对于投资相对较少,农民收益较多的土地整理,可以发动本村或本地区农民自发的成立临时的、小型的土地整理公司。
    3.统筹城乡劳动就业,进一步突破城乡隔离、地区封锁的格局,充分发挥市场在配置劳动力资源中的基础性作用,加快建立和完善城乡劳动者平等的就业制度,促进劳动力跨城乡、跨地区合理流动。
    4.在吸引外来资金、企业进驻的同时,当地政府鼓励农民自主创业成为现代农业经营主体,建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。本地居民也可以将在土地使用权转让过程中获得的收益转为投资,解决自身的就业问题的同时吸纳更多的剩余农村劳动力。
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